美中经济关系的未来

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特朗普白宫组织结构图

在过去的几十年里,中国已经成为世界上最大的出口国和美国仅次于加拿大的第二大贸易伙伴。尽管中国是一个相对贫穷的发展中国家,但中国却积累了人类历史上最大的贸易顺差,给美国带来了经济问题。与中国的贸易导致美国制造业工作岗位流失,半熟练工人的实际工资下降,并摧毁了一些依赖低端制造业工作的社区。这些负面影响自然而然地在美国总统竞选中引发了保护主义情绪,并给贸易带来了坏名声。

尽管保护主义很诱人,但几乎肯定会适得其反并对美国造成更大的经济损害。促使中国成为一个更正常的贸易和投资国需要下一届政府的胡萝卜加大棒,这一政策可以被描述为负责任的强硬政策。与现行政策背道而驰,最有希望的选择是对中国国有企业在美国收购竞争对手施加新的限制,直到中国对等开放。美国还可以对中国获得市场经济地位的愿望施加影响,以谈判大幅削减钢铁和其他重工业的过剩产能。



背景

经济学家普遍认为,美国和中国之间的贸易对美国制造业就业产生了负面影响,但对影响的估计各不相同。没有争议的是,美国制造业就业在 2000 年代急剧下降,从 2000 年的 1700 万下降到 2010 年的 1100 万。有人估计,中国的改革开放解释了 1991 年至 25% 的美国制造业就业下降。 2007 年,以及 2000 年之后 40% 的损失。其他人则强调,美国的贸易逆差在 2000 年已经很大,而贸易在 2000 年代的失业人数中所占的比例很小。然而,大多数人都同意,如果美国的贸易逆差被完全消除——一个很大的——那么美国制造业就业人数将增加 25%(在目前的基础上增加 300 万个工作岗位)。

早些时候,美国在日本、韩国和台湾等亚洲伙伴的大量贸易顺差方面遇到了问题。中国至少在三个方面与这三个经济体不同。首先,中国的贸易顺差比其他亚洲经济体出现得更早。当中国开始出现贸易顺差时,它仍然是一个相对贫穷、资本稀缺的经济体。其次,中国的人口比其东亚邻国多得多,这使得世界吸收中国的盈余成为更大的挑战。第三,中国经济一方面是私营企业,另一方面是大型国有企业和政府部门。贸易顺差反映储蓄超过投资。中国有很多经济扭曲,往往使储蓄和投资都保持在高位,但储蓄尤其高。近年来,中国在主要经济体中完全是异类,国民储蓄率接近GDP的50%。

经济中的主要扭曲之一是汇率管理。 1994 年,中国以 8.3:1 的汇率将人民币与美元挂钩。对于发展中经济体来说,这是一个合理且常见的选择。按照这个速度,最初几年的贸易差额接近于零,因此很难反对这一水平。问题是中国的生产率增长迅速,随着时间的推移需要一些升值。中国在越来越多的商品上变得具有竞争力,但它拒绝调整汇率。正是在这一点上,中国产生了非常大的贸易顺差,超过了 GDP 的 10%。面对巨额贸易顺差,货币与美元挂钩需要央行积累储备,而中国在此期间的储备上升至全球4万亿美元的高位。

多年来,中国国有企业 (SOE) 主要将储蓄部署在国内。但现在,随着许多行业出现产能过剩的问题,国有企业纷纷转向外向型企业,并在全球范围内掀起收购狂潮。

货币操纵是中国经济的一种重要扭曲,但不是唯一的扭曲。中国仍然有一个庞大的国有企业部门,它赚取利润,但实际上不向任何人支付红利。如果企业为家庭所有,那么部分利润最终会刺激消费;但在中国,这些利润最终都变成了储蓄。多年来,中国国有企业 (SOE) 主要将储蓄部署在国内。但现在,随着许多行业出现产能过剩的问题,国有企业纷纷转向外向型企业,并在全球范围内掀起收购狂潮。

这些经济因素给美国和其他发达经济体带来了一系列新问题。首先是贸易顺差问题。中国在 2005 年摆脱钉住美元,在过去的十年里,它允许其货币大幅升值——自 2005 年以来对美元升值了约 20%。由于这一新的货币政策,中国停止了对外汇的干预市场积累储备。事实上,自 2015 年以来,中国一直在出售储备以保持其货币高值,其 4 万亿美元的储备储备已降至 3.1 万亿美元。面对这一新的货币政策,中国的贸易顺差最初有所下降。但现在又开始回升,原因之一是国企投资向外转移。还有资本的净私人流出,尽管很难准确衡量这些。中国不断增长的净资本外流有可能使中国的贸易顺差回到对全球经济构成问题的水平。

第二个相关的问题是,中国对外直接投资的政策高度不对称。中国现在鼓励其企业在几乎所有领域进行海外投资。同时,根据经济合作与发展组织的一项投资限制措施,中国是主要经济体中最封闭的。与巴西、印度、墨西哥或南非等其他新兴市场相比,它的开放程度要低得多。3中国在制造业方面部分开放,但汽车等重要行业必须通过尴尬的 50-50 家合资企业运营,迫使全球汽车公司与当地合作伙伴结对。大多数现代服务业,如金融、电信、媒体、物流等几乎完全对外资关闭。即使在表面上是开放的行业,美国公司也往往不愿意在中国投资,因为它们的知识产权,以及更普遍的财产权,都没有得到很好的保护。这造成了一个不公平的竞争环境,中国公司可以在国内受保护的市场上获利,然后收购美国和欧洲的竞争对手。美国外国投资机构间委员会 (CFIUS) 可以审查兼并和收购对国家安全的影响,但可以基于这些理由合法停止的交易相对较少。近年来,审查程序批准了中国收购史密斯菲尔德食品公司(一家美国猪肉生产企业)和先正达公司(一家在美国有大量业务的瑞士农化公司)。

中国对外直接投资的政策高度不对称。

除了与中国的贸易,美国与其他伙伴的贸易在当前的选举季节也受到质疑。尤其是,北美自由贸易协定 (NAFTA) 因损害美国制造业工作岗位而受到谴责——然而,几乎没有证据表明北美自由贸易协定具有这种特殊影响。无党派国会研究服务中心在其 20 年的北美自由贸易协定研究中得出结论,北美自由贸易协定并没有造成批评者担心的巨大失业或支持者预测的巨大经济收益。北美自由贸易协定对美国经济的总体净影响似乎相对温和。4不幸的是,北美自由贸易协定在很大程度上是在中国进入全球经济的同时实施的,中国贸易对美国经济的影响被错误地归因于北美自由贸易协定。

很难发现北美自由贸易协定对就业产生任何净负面影响的一个原因是,一方面是美国,另一方面是加拿大和墨西哥之间的贸易相对平衡。对于已经通过跨太平洋伙伴关系协定 (TPP) 进行谈判的经济体集团,这一点同样适用。该组包括加拿大和墨西哥,以及日本和总共 12 个亚太经济体。中国不包括在内。 2014 年,美国从这些合作伙伴那里进口了 7500 亿美元的商品,出口额也差不多,为 7260 亿美元。同年,美国从中国进口了4670亿美元的商品,但出口仅1240亿美元。平均而言,TPP 伙伴对投资的开放程度也高于中国经济。 2014 年底,美国在 TPP 伙伴国的外国投资存量超过 1 万亿美元,是其在中国的 670 亿美元投资的 15 倍。

最后一个重要的背景是美国经济的增长在 1990 年代和 2000 年代之间显着放缓。很难将经济放缓的任何重要部分归因于中国。与中国的巨大贸易逆差可能令人讨厌,但与美国整体经济相比仍然很小。例如,2014 年 4670 亿美元的进口额占美国经济的比重不到 3%。美国经济增长放缓可归因于多种因素,包括人口老龄化、教育和基础设施投资不足以及 2007-9 年金融危机。尽管制造业在就业中的份额自 1950 年代以来一直在缓慢但稳定地下降,但制造业在 GDP 中的份额一直保持稳定。5这种模式反映了与服务业相比制造业的生产率增长相对较快。 2000 年代与 1990 年代的区别在于整体就业增长如此缓慢。在考虑如何与中国打交道时,这个问题可能会分散人们对如何使美国产出和就业更快增长的更重要考虑的注意力。

美中贸易和投资的政策选择

下一任总统将希望制定对中国负责任的强硬政策。强硬,因为中国需要激励措施来向其他大型新兴市场的标准开放,并且负责任,因为存在贸易和投资限制无效或适得其反的真正风险。

对国有企业投资的限制

这种关系的新失衡是,中国国有企业正在收购美国和欧洲的竞争对手,尤其是在高科技领域。由于中国的限制,美国公司不允许在中国进行类似的采购。根据法规,CFIUS 审查程序只关注国家安全问题,而不是更广泛的国家利益或经济公平问题。美国和中国一直在谈判一项双边投资条约,为了使该条约符合美国的利益——更不用说它有机会在国会获得通过——它应该要求中国几乎开放所有经济对外国投资。有趣的是,习近平主席的政府把这次谈判放在了优先位置,但也有来自国企和不同政府官僚机构的阻力。

下一届政府应考虑立法限制外国国有企业在美国投资的能力,特别是通过并购。有一些例外是合理的,例如来自与美国有投资协议的国家的投资。这可以用来激励中国与美国达成投资协议。鉴于投资谈判可能会拖延数年,同时它也将为美国公司提供合理的保护。

与中国的贸易战

作为总统候选人,唐纳德特朗普提议对从中国进口的商品征收 45% 的关税。这个想法很可能适得其反。中国领导人绝对不会在这种压力下屈服。一方面,对美国的出口对中国经济不再那么重要,中国领导人有很多途径来保持经济增长。另一方面,中国的威权领导人无法在不冒险掌控权力的情况下屈服于美国的压力。民众是民族主义的,对美国的态度相当矛盾。对中国的直接贸易攻击肯定会激起民众对报复的支持。报复不会对美国经济产生太大的直接影响,因为美国对中国的出口很少,但它会给全球贸易和投资创造一个不确定的环境,从而减缓美国的经济增长。

贸易救济

虽然与中国的全面贸易战不是一个好主意,但美国确实拥有可以部署的工具来解决中国违反世界贸易组织 (WTO) 以及违反美国贸易法的倾销或进口激增的问题。与前任相比,奥巴马政府对中国提起的世贸组织诉讼更多,而且也更频繁地使用贸易救济措施。这些行动是明智的,但总体而言,中国遵循的是世贸组织规则,并没有设定很高的标准。上述中国的扭曲——例如限制外国投资或维持大型国有企业部门——根本不属于 WTO 纪律。

尽管如此,使用贸易救济措施仍是美国贸易政策的重要组成部分。当前一个现实问题涉及中国的非市场经济地位。中国在 2001 年加入世贸组织时,同意将其视为非市场经济体长达 15 年。实际意义在于,在反倾销案件中,美国可以参考类似经济体(例如巴西)的成本来确定中国出口商是否低于成本销售。 15年的任期已于12月结束,中国此时期待获得市场经济地位——事实上,如果不这样做,它可能会向美国提起WTO诉讼。美国法律对市场经济有定义;虽然这个定义有些主观,但可以很好地说明中国不符合标准。在当前的政治环境下,很难想象国会会投票赞成给予中国市场经济地位。

反倾销程序目前非常重要,因为中国在钢铁和其他重工业领域已经形成了极大的过剩产能。下一届政府应以市场经济地位作为谈判筹码,协商具体削减过剩产能,尤其是钢铁产能。如果中国选择这条路线,它在世贸组织中有一个很好的案例,但世贸组织的案例需要数年时间,中国可能更愿意通过谈判解决。

作为激励的 TPP

(TPP)协议的主要价值实际上是战略性的。亚太合作伙伴正在寻求美国在维护和扩展具有公平规则的开放贸易体系方面的领导地位。

具有讽刺意味的是,中国给贸易带来了坏名声,负面情绪已经蔓延到对 TPP 的看法上。正如跨太平洋伙伴关系:亚太地区的开放和领导政治中所详述的那样,TPP 是与美国贸易相对平衡的志同道合的国家之间的黄金标准协议,包括发达经济体和发展中国家例如越南、墨西哥和秘鲁。6由于这些是相对开放的经济体,进一步开放的经济效益不大。同样,美国的任何调整成本都可能很小。该协议的主要价值实际上是战略性的。亚太合作伙伴正在寻求美国在维护和扩展具有公平规则的开放贸易体系方面的领导地位。中国不是谈判国之一,中国很难达到TPP标准,因为这些标准要求中国开放贸易和投资并调整其他法规。我们应该抱有希望,希望中国有朝一日能够达到这些标准并加入 TPP,但我们不应该对中国的制度变化迅速屏住呼吸。如果TPP得以实施,韩国和东盟成员国可能会被吸引加入。它有可能在一些国家之间刺激新的供应链,这些国家已经在一定程度上协调了他们在投资、环境保护和劳工标准方面的规定。 TPP可能是中国改革的积极动力,但如果美国背弃协议,亚洲经济自然会适应美国退出亚洲而中国崛起的世界.

如果美国背弃协议,亚洲经济自然会适应美国退出亚洲、中国崛起为该地区经济强国的世界。

将中国列为汇率操纵国

这个选项真的是打了最后一战。 2015 年,国会正式定义了货币操纵者:其核心标准是该国干预货币市场积累外汇储备。在过去十年的大部分时间里,中国都符合这一特定标准。但至少一年以来,中国一直在抛售外汇储备以保持其货币的高价值,而不是低价值。很难找到认为这种情况可能会好转的经济学家或投资者。相反,有很多投资者押注中国将无法阻止市场货币贬值。根本问题是中国巨大的储蓄率。随着投资机会的减少,大量资本正试图逃离该国。在这一点上,将与中国的任何对话都集中在货币市场上是错误的;事实上,我们应该为中国进行干预以保持其货币高位感到高兴,因为中国大幅贬值可能会破坏全球金融市场的稳定。仅在 2015 年 8 月和 12 月再次出现大幅贬值的迹象,金融市场就大跌。

将与中国的经济对话重点放在使储蓄率居高不下的扭曲上

美国与中国进行了一系列政府间对话。最突出的战略与经济对话已经变得过于庞大和正式,没有多大用处。但美国肯定会在不同层面继续进行各种对话。将经济对话与战略问题分开,将经济对话的重点放在中国保持高储蓄率的扭曲上是有道理的——这是中国巨大且不断增长的贸易顺差背后的根本问题。

调整协助

如果中国进行开放和改革,美国公司和工人的出口机会将会更多,世界两大经济体之间的贸易也会更加平衡。尽管如此,双方都会有赢家和输家。在平衡的基础上扩大对华贸易将在美国创造大量就业机会,但会导致某些部门失业。美国在为因贸易(或技术变革,实际上更常见)而受到伤害的工人和社区提供再培训和其他支持方面做得很差。为了从贸易中获得最大利益并保持民众对贸易的支持,我们需要美国提供更广泛有效的调整援助。

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