混合气候基金为低碳、气候适应型基础设施提供资金

世界的核心基础设施——包括我们的交通和能源系统、建筑、工业和与土地相关的活动——产生了全球所有温室气体 (GHG) 排放量的 60% 以上。

到 2030 年,世界将需要建设约 85 万亿美元的低碳气候弹性 (LCR) 基础设施,以实现巴黎气候变化协议的目标,即到 2050 年将全球平均气温升幅控制在 2 摄氏度以下。满足这些基础设施投资需求将需要将当今的全球资本存量翻一番。本文将 LCR 基础设施定义为包括可再生能源、更紧凑的城市、合适的公共交通以及能源效率措施。

世界是否建设 LCR 基础设施也将决定可持续发展目标(SDGs)是否实现。大约 60% 的 LCR 基础设施需求在发展中国家。



LCR 基础设施以多种方式将气候和发展议程联系起来。一方面,发展中国家最贫穷和最脆弱的人群最能感受到气候变化的影响。可持续发展目标反映了气候变化与贫困之间的这种联系,这些目标承认应对气候变化是一种发展成果。

基础设施对发展成果也有直接影响。例如,建造可再生能源而不是燃煤发电站可以减少空气污染并产生更好的健康结果。建设具有公共交通的紧凑型城市会影响获得其他关键服务,如健康和教育。

由于实际预算赤字在 2009 年超过了 GDP 的 10%:

全球基础设施需求

图 ES.1 显示了一切照旧 (BAU) 基础设施投资以及为与低于 2 摄氏度的气候目标保持一致所需的对 LCR 基础设施的额外投资。可以看出,2015-2030 年 BAU 下的投资可能包括对 LCR 基础设施的重大投资,范围为 53-70 万亿美元。大范围反映了在 BAU 下建造的一些基础设施的条件性质。例如,如果天然气是通往零碳电力部门的桥梁燃料,则燃气电力可能与低于 2 摄氏度的增益情景一致。

与远低于 2 摄氏度的气候目标相一致的 LCR 基础设施需求将需要在可再生能源和能源效率方面额外投资 13.5 万亿美元,或每年约 1 万亿美元。在远低于 2 度的情景下,由于城市更加紧凑,化石燃料和基础设施的投资需求将减少,从而导致 LCR 基础设施投资净增加 4 万亿美元。这还没有考虑到 LCR 基础设施的潜在较低运营成本,全球经济和气候委员会估计这可能约为 5 万亿美元。

低碳气候适应型基础设施需求图表

为 LCR 基础设施融资——需要增加私人投资

由于公共财政受到限制,将需要私人资本来满足这些 LCR 基础设施需求。增加对基础设施的私人投资也可以提高效率。

幸运的是,全球并不缺乏私人资本。特别是,机构投资者管理的资产为 85 万亿美元,预计到 2020 年将超过 110 万亿美元。然而,目前机构投资者对基础设施的配置很低——大约占总资产配置的 1%。此外,基础设施的其他私人资本短缺,特别是发展中国家的 LCR 基础设施。

为 LCR 基础设施融资的风险增加了资本成本

机构投资者和更广泛的私营部门缺乏对基础设施的投资是由于基础设施风险和其他障碍。此外,LCR 基础设施还带有额外的风险。例如,新气候技术的有限(或完全缺乏)投资记录会增加风险。依赖政府对 LCR 基础设施的支持(如上网电价或补贴)会产生额外的政治风险。由于政治不稳定、投资环境差和货币风险,发展中国家的 LCR 基础设施风险也更高。

LCR 基础设施风险在项目生命周期内各不相同。例如,由于与制定通常复杂的基础设施计划和获得许可相关的挑战,在早期项目准备阶段风险很高。随着项目建设的开始,宏观经济和业务的不确定性以及可能的建设延迟、许可证取消和资金可用性的突然变化导致风险增加。直到项目投入运营,现金流转正,风险下降,才有可能实现投资回报。

这些 LCR 基础设施风险的一个关键后果是资本成本攀升和融资变得稀缺。例如,项目准备和建设过程中的高风险意味着可用的私人资金通常是发起人的股权和短期银行贷款。然而,即使在这里私人投资者的兴趣也是有限的,尤其是发展中国家的 LCR 项目。

这反过来又阻碍了 LCR 基础设施项目,并将投资转移到通常成本较低但碳含量较高的替代品上。
解决这些 LCR 基础设施投资挑战需要以允许承担全部风险的方式调整公共和私人融资。

混合气候和多边开发银行融资可以降低风险并吸引私人资本

将公共资金来源(例如来自多边开发银行 (MDB) 和气候基金)结合起来,是一种混合融资形式,可以降低风险、降低资本成本并将私营部门资本挤入 LCR 项目。

多边开发银行

多边开发银行拥有知识和财务状况,可以在将自身资本与气候融资相结合以降低风险和私人部门资本流入方面发挥核心作用。

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多边开发银行正在增加其气候投资,但它们在可以提供的资金量和可以接受的风险方面面临限制。例如,除国际开发协会(IDA)的赠款仅用于低收入国家外,世界银行的优惠贷款仍需偿还。实际上,这限制了多边开发银行的风险偏好。

MDB 还必须平衡气候和发展目标。这可能导致投资组合与巴黎气候协议将平均温度升高保持在远低于 2 摄氏度的目标完全一致。3

多边气候基金

在全球气候基金的行列中,七种可以归类为多边气候基金(MCF):绿色气候基金(GCF);全球环境基金(GEF),负责最不发达国家基金和战略气候变化基金;适应基金;以及气候投资基金 (CIF) 内的两个基金——清洁技术基金 (CTF) 和战略气候基金。

本文重点介绍 CIF、GEF 和 GCF,它们占多边气候融资的 90% 以上。

MCF 是混合融资工具,旨在与其他公共和私人资本来源共同融资。
MCF 可以通过提供少量高优惠融资以及其他公共资金来降低风险和将私人资本挤入变革性 LCR 项目,从而对 LCR 基础设施融资产生最大影响。

MCF 根据项目风险提供两种类型的贷款。例如,CTF 规定:4

  • 为收益率接近正常市场门槛但低于项目类型、技术、国家或加速部署低碳技术的风险溢价的项目提供较少优惠(硬)贷款;和
  • 为负回报率或低于正常市场门槛的项目提供高度优惠的(软)贷款。

GCF 和 GEF 以与 CTF 类似的条件提供优惠融资。

多边开发银行也是优惠资金的来源。然而,这种融资不如 CIF 提供的优惠。以世界银行的优惠部门 IDA 为例,该部门提供的贷款条款类似于高度优惠的 CTF 融资。然而,IDA 仅限于低收入国家,而 CTF 基金已部署在需要大量 LCR 基础设施的中等收入国家。相比之下,世界银行以国际复兴开发银行贷款的形式提供的更严厉的支持不如 CTF 优惠。

那些使用 MCF 来填补 LCR 基础设施投资融资缺口的人必须认识到其作为超优惠融资来源的稀缺性,其利率和期限甚至比 MDB 设施更慷慨。

例如,MCF 可以通过技术援助支持项目准备,帮助各国将气候目标纳入基础设施计划。这可能包括发展考虑使用最佳可用气候技术来减少排放的能力。多边气候基金还有助于将最高 2 摄氏度的气候目标纳入项目准备阶段。

项目建设阶段需要大量资金,此时高昂的资金成本会使基础设施项目在财务上不可行。混合多边开发银行和多边融资机制的资金可以充分降低风险,以吸引私营部门资本进入发展中国家的变革性气候技术。

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除了使用 MCF 降低 LCR 基础设施的风险外,改善国家的有利环境还可以降低整个基础设施项目生命周期的风险。旨在加强国家投资环境和机构能力的干预措施通常由多边开发银行进行,以改善发展成果。多边开发银行还支持更有针对性的努力,以建立特定于基础设施的有利环境,包括通过建立全球基础设施基金来帮助政府开发基础设施项目。

通常,即使这项工作侧重于基础设施,也并非专门针对发展建设 LCR 基础设施的能力。这就是 MCF 可用于将 MDB 对有利环境的支持与努力提高国家级能力以评估 LCR 替代方案并帮助建立 LCR 基础设施项目管道的地方。

共同融资和杠杆比率

使用稀缺的公共资金将私营部门资本挤入 LCR 基础设施,导致将私营部门联合融资的比率作为成功的衡量标准。5

共同融资发生在项目级别以及基金或设施级别。6例如,MCF 直接投资于 LCR 基础设施项目和国内金融实体 (DFE),然后转贷给其他 LCR 基础设施项目。

在动员私人资本方面取得成功的一个补充衡量标准是杠杆的概念,它包含更大的融资范围,其中包括由于基础设施项目或加强有利环境的政策改革而承诺的额外资源。7例如,这可能包括一个可再生能源项目,该项目由于 MCF 对输配电 (T&D) 的投资而变得可行。

使用清洁技术基金的混合融资

CTF 是迄今为止 MCF 中最大的混合融资提供商。 CTF 与多边开发银行和私营部门混合的结果提供了对混合成功实现气候和发展目标的见解。

本文使用气候投资基金管理部门提供的数据,辅以案头研究,分析了 CTF 与其他公共财政相结合的投资及其对私人资本的聚集能力。数据包括126个CTF融资52.5亿美元的项目。这分为70个CTF融资18.9亿美元的私人项目和56个CTF融资36.3亿美元的公共项目。

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以下将财务和投资风险水平的分配联系起来的结论是暂定的,因为将风险水平分配给给定的投资考虑了当地和项目的特定因素,这些因素限制了比较不同投资风险水平的能力。

对于可以获得风险水平数据的公共投资,可用数据也更加详细。没有关于投资私人项目的风险水平数据,例如国际金融公司承担的项目。

公共项目投资数据的主要发现是:

  • 大部分周大福融资以软贷款的形式,也用于风险最高的投资。
  • CTF 在总融资(公共和私人)中的份额在风险级别最高的项目中最高。
  • CTF 在为风险最高的投资调动私人资金方面最为成功。

私人投资的 CTF 融资数据表明,与公共投资相比,一定数量的 CTF 融资调动了更多的私人资本。然而,这是意料之中的,因为多边开发银行私营部门投资的任务是动员私人资本。此外,正如所讨论的,一些 T&D 等公共项目的 CTF 融资最初可能不会吸引私人资本,但可以利用对 LCR 基础设施(例如可再生能源项目)的进一步投资。

本文还区分了两大类 CTF 投资——项目的直接投资和 DFE 的间接投资,例如当地银行和设施,然后转贷给 LCR 项目。对 DFE 的投资体现了投资于能力建设和改善国家有利环境的一些影响。对 DFE 的投资还反映了初始投资如何利用额外私人资本的一个维度。

对 DFE 的投资往往较小,并且投资于提高能源效率或分布式太阳能项目等领域。这与 CTF 对 LCR 基础设施项目(如聚光太阳能或风能)的更大直接投资形成对比。

对 DFE 的投资通常包括能力建设以及贷款或担保。例如,CTF 金融帮助墨西哥的国家开发银行建立了评估大型风电项目的能力,而在土耳其,CTF 支持金融中介机构为能源效率贷款的发展。

对 LCR 基础设施的直接 CTF 投资比对 DFE 的投资调动了更多的私营部门资本。然而,DFE 可以通过自己的贷款利用额外的公共和私人资源。例如,(虽然是 GEF 的例子),在 GEF 和中国财政部的支持下,IFC 中国能效项目涉及向当地银行提供赠款,然后再贷款给公用事业和企业等市场参与者,以实施能效措施。8虽然 IFC 估计其赠款直接动员了大约 1.5 倍的私人资本,但 CHUEE 计划估计该计划的其他要素,包括建立银行参与能效融资的理解和能力以及建立能效市场,已筹集了 18 亿美元或近 3 倍于 IFC 投资的资金。9

结论:混合多边气候基金投资 LCR 基础设施

多边气候融资仍将是 LCR 基础设施融资需求的一小部分。将 MCF 与 MDB 融资相结合,降低了 LCR 基础设施风险和私营部门融资。为了解决未来的 LCR 基础设施需求,MCF 将需要推进高风险气候项目,否则即使有 MDB 支持,这些项目也是不可行的。

有效部署 MCF 的方法正在快速发展。随着多边开发银行增加其气候融资并以级联融资方式为指导,即强调在直接贷款之前缓解风险,MCF 应该做好准备并能够解决剩余的融资缺口。

然而,由于 MCF 专注于为 LCR 基础设施混合融资,因此避免过度依赖共同融资比率来衡量成功非常重要。事实上,使用此类指标存在重要限制。特别是:

  • 高额的私人联合融资可能表明多边贷方缺乏风险承担,甚至可能表明私营部门投资出现了一些挤出。
  • 大量私人共同融资与气候结果之间没有内在联系。这表明存在风险较高的项目,其中私营部门的胃口有限,但环境回报显着。
  • MCF 调动私人资本的能力也将在很大程度上取决于可融资项目的可用性。然而,缺乏可融资的项目仍然是增加 LCR 基础设施投资的主要障碍。10

在评估 MCF 如何调动私营部门资本时,包括杠杆率也有一定作用。这种比率比联合融资比率更难衡量,但很可能是 MCF 扩大 LCR 基础设施所需融资的重要渠道。这也强调了为 LCR 基础设施创造有利环境的重要性。加强有利环境将降低整个项目周期的 LCR 基础设施风险,为私人资本为此类项目融资创造更多机会。这应该让 MCF 腾出时间来投资更高风险和转型 LCR 基础设施项目。