伊拉克和叙利亚之外:伊斯兰国在国外发动袭击的能力

Corker 主席、Cardin 高级成员、尊敬的委员会成员和委员会工作人员,感谢您有机会作证。

伊斯兰国构成的恐怖主义威胁是真实存在的,但有时被夸大了,甚至更常被误解。从 2015 年伊斯兰国的顶峰开始,该组织遭受了多次挫折,失去了在叙利亚和伊拉克的大部分领土,而其在穆斯林世界其他地方的大部分所谓省份也失去了领土或停滞不前。然而,伊斯兰国已经证明有能力在欧洲、亚洲和其他地方发动一系列致命的恐怖袭击,其中一些是由该组织的高级领导人精心策划的,另一些是由低级支持者实施的。孤狼,这些人接受伊斯兰国的暴力呼吁,但主要是单独行动,也袭击了美国。幸运的是,事实证明,由于与冲突的地理距离较远、同情该组织的美国人很少、美国穆斯林社区与执法部门合作良好、对伊斯兰教的破坏,美国已证明不如其许多盟友脆弱。国外的国家基础设施和国内积极的安全服务行动。尽管如此,我们应该预计未来几年至少会出现某种程度的针对美国,尤其是欧洲的圣战恐怖主义。

伊斯兰国对美国在中东的利益构成直接威胁。伊斯兰国利用阿富汗、埃及、利比亚和其他地方的冲突和治理不力,在大中东的交战或无人统治的地区安家。伊斯兰国和其他圣战组织以内战为食,使内战更加残酷、更加致命,也更难解决。这些战争及其相关的恐怖主义进一步降低了中东的稳定,对美国的地区盟友和美国利益构成威胁。



尽管以美国为首的针对伊斯兰国在伊拉克和叙利亚基地的行动可能会继续,但美国并未为该组织的失败做好充分准备。在失去对关键领土的控制后,“伊斯兰国”可能会重蹈之前的覆辙,当时美国主导的增兵将其在伊拉克的前身组织推向了失败的边缘:转入地下,扰乱这些国家的政治,发动叛乱,然后咆哮背部。目前伊拉克和叙利亚的当地盟友没有准备好管理和开展有效的反叛乱行动,而美国长期盟友的身份尚不清楚,因为华盛顿在伊拉克缺乏持久的联盟,更不用说在叙利亚了。美国的地区或西方盟国也没有为可能的外国战斗人员回国做好准备。

唐纳德·J·特朗普总统继续推行多项积极的反恐政策,但也采取了可能加剧恐怖主义问题的举措。政府改善了与沙特阿拉伯等重要盟友的关系,并继续在前总统巴拉克·奥巴马 (Barack Obama) 领导下开始的军事行动,该行动正在稳步将伊斯兰国从其在伊拉克和叙利亚的据点赶走。然而,政府的反穆斯林言论和政策可能会疏远一些美国穆斯林,增加激进化的风险,并阻碍这些社区与警察和情报部门之间的合作。此外,政府全面支持沙特在中东的立场将加剧教派主义,助长伊斯兰国。最后,外援、国务院预算和国家安全人员的减少削弱了美国外交和美国解决冲突的能力,这对于打击伊斯兰国并防止其蔓延到新的领域是必不可少的。

我的发言的其余部分分为三个部分。我首先概述了伊斯兰国的威胁,以及为什么我认为美国本土面临的危险是真实的但可以控制的,但欧洲尤其是中东的危险要大得多。其次,我描述了几个问题,我认为这些问题可能会体现在现任政府正在展开的反恐政策中。在第三部分,我对美国的反恐政策提出建议。

了解威胁

伊斯兰国对美国本土构成了真实但可控的威胁。自 9 月 11 日袭击事件以来,已有 95 名美国人在美国境内与圣战分子相关的袭击事件中丧生。 2015 年在圣贝纳迪诺和 2016 年在奥兰多发生的两次最致命的袭击共造成 63 名美国人死亡,其中涉及声称效忠伊斯兰国但独立于该组织采取行动的个人——通常被称为孤狼。

尽管恐怖主义造成的任何死亡都是不可接受的,但值得注意的是这些数字的几个积极方面。首先,死亡人数——95——远低于政府内外许多专家的预测。其次,参与奥兰多和圣贝纳迪诺袭击的个人没有出国与伊斯兰国作战,不受伊斯兰国领导人的控制,他们的暴力行为似乎将个人和心理问题与传统恐怖主义混合在一起,表明他们可能有如果伊斯兰国不存在,就会因为其他原因拥抱暴力。第三,尽管他们的目标——社区中心的工作场所假期聚会和同性恋夜总会——表明他们可能会在任何地方罢工,但他们并不是基地组织受欢迎的高调、戒备森严的目标。第四,后 9/11 时代在美国本土死于恐怖主义和恐怖阴谋的人数往往低于 9/11 前时代的水平。

多种因素可能解释了这种相对较低的暴力水平。首先,美国高级官员在谈到美国有数千名基地组织恐怖分子时,高估了 9/11 之后美国激进分子的数量。其次,美国穆斯林社区经常与执法部门合作,导致许多人被捕。作为前联邦调查局局长 詹姆斯康梅解释 , 他们不希望人们在他们的社区或以他们的信仰的名义实施暴力,因此我们最富有成效的一些关系是与那些看到事情并告诉我们事情的人碰巧是穆斯林。 几乎一半的关于潜在极端分子的提示 来自美国穆斯林社区。3(事实上​​,当地穆斯林社区的一名成员在袭击发生前向 FBI 报告了 Pulse 夜总会枪手。)此外,美国在国外的努力,特别是针对恐怖分子在其庇护所中的领导人,加剧了领导人组织、训练和策划袭击的能力,尤其是需要数年时间来规划和编排的壮观场面。这种中断也阻碍了该组织进入美国。最后,联邦调查局和面向外国的情报机构的资金和侵略性的大量增加使得能够采取更广泛的努力来破坏潜在的攻击者、外国战士和其他激进分子。尤其是全球情报合作导致了许多潜在的恐怖阴谋的识别和破坏。同样,联邦调查局在国内的努力,虽然有时导致逮捕几乎没有机会进行攻击的人,但导致一些可能导致许多人死亡的阴谋提前瓦解。

然而,正如最近在伦敦、曼彻斯特、尼斯、巴黎和其他地方发生的袭击事件所证明的那样,欧洲的情况更为严峻。在欧洲,相对于他们的总人口而言,有更多激进的穆斯林,正如来自欧洲国家的外国战士相对于他们的人口数量显着增加所表明的那样。事实上,如果我们只将欧洲穆斯林视为公民(即关注激进穆斯林的相对百分比),欧洲在叙利亚的人均外国战士人数将高于任何阿拉伯国家。4此外,许多欧洲穆斯林很难融入更广泛的社区,这阻碍了他们与情报和执法部门合作。此外,仅根据距离,圣战分子和从伊拉克和叙利亚返回的外国战士比美国更容易前往欧洲。最后,欧洲情报部门的技能各不相同:一些国家,包括法国和英国,技术娴熟,而另一些国家,例如比利时,资源不足,应对恐怖主义威胁的能力较弱。

然而,即使在欧洲,情况也往往没有通常描述的那么可怕。在 9/11 之前的时代,欧洲经历了相当多的恐怖主义行为。大多数分析表明,1970 年代和 1980 年代的欧洲恐怖主义问题比今天严重得多。伊朗和利比亚等国家支持者、爱尔兰临时共和军和巴斯克分离主义者等民族主义团体以及希腊 11 月 17 日等左翼团体都发动了多次袭击,造成数百名欧洲人死亡。事实上,现代欧洲最大的恐怖袭击发生在 9/11 之前的时代:1988 年泛美航空公司 103 号在苏格兰洛克比上空爆炸,造成 270 人死亡。5

为什么特朗普会是一个糟糕的总统

伊斯兰国、基地组织和更广泛的圣战运动在中东构成了更大的威胁。这些团体并未引发伊拉克、利比亚、叙利亚和也门的内战,但它们加剧了内战,将基于狭隘不满的地方斗争转变为具有强烈圣战成分的战争。此外,伊斯兰国引入了特别血腥和可怕的手段,例如斩首,并在他们控制的地区对伊斯兰法律进行了严酷和野蛮的解释。此外,该组织在战争中使用了大量恐怖类型的战术:仅在 2017 年 5 月,他们就在伊拉克和叙利亚发生了 100 多起自杀式袭击事件。 “伊斯兰国”的可怕暴力使谈判复杂化,因为它们在谈判桌上不是一个可接受的声音,但仍然是实地的一股力量。此外,它们试图将地方冲突区域化或国际化,从而使谈判进一步复杂化。例如,伊斯兰国在加沙的省份在 2015 年击落了一架俄罗斯飞机,据报道伊斯兰国中部在土耳其、沙特阿拉伯、约旦和黎巴嫩进行了恐怖袭击。除了致命之外,这些袭击还经常削弱这些国家的政治,导致对叙利亚冲突的进一步干预,或者以其他方式恶化地区稳定并损害美国在该地区的利益。

伊斯兰国在伊拉克和叙利亚失去领土对恐怖主义威胁具有重大影响。从长远来看,这种失地是个好消息,将使其失去招募、组织和计划攻击的避风港。此外,该组织的部分吸引力在于,它成功地挑战了世界,创建了一个真正的伊斯兰国——现在很容易反驳这种说法。毫不奇怪,去年加入该组织的外国志愿者人数骤降,其严重依赖当地税收的预算也有所下降。6

然而,这种领土和资源的损失增加了伊斯兰国开展国际恐怖主义的愿望。该组织长期以来一直优先考虑创建、维护和扩大伊斯兰国;但随着这个目标变得不可能,它需要采取引人注目的行动来保持相关性。国际恐怖主义提供了一种打击敌人的手段,并向潜在的支持者证明该组织仍然活跃并值得他们的支持。因此,该组织在遭受挫折并不再敦促其追随者在国内采取行动而不是前往叙利亚后,发动了更多的国际袭击也就不足为奇了。这种模式也可能适用于所谓的省份,这些省份可能会在本地野心失败时关注国际。

独狼攻击特别有可能增加。独狼攻击的趋势有增无减:虽然攻击的绝对数量仍然很低,但学者 Ramon Spaaij 发现 自 1970 年代以来,孤狼袭击的数量在美国增长了近 50%,在他调查的其他国家增长了 400% 以上。7互联网和社交媒体解释了这一增长的部分原因,因为两者都有助于伊斯兰国鼓励个人以其名义行事。此外,作为 纽约时报 记者 Rukmini Callimachus被发现 , 伊斯兰国利用社交媒体向海外的许多袭击者提供至少有限的指导,弥合了自上而下精心策划的袭击与孤狼袭击之间的历史鸿沟。8最后,想成为战士的人 不是 旅行构成危险:根据 2015 年对美国恐怖主义阴谋的一项研究,28% 的归国外国战斗人员参与了阴谋,但 60% 曾考虑但未尝试旅行的人卷入了恐怖袭击阴谋。9

奥巴马所做的所有好事

尽管奥兰多的袭击表明孤狼的攻击可能是血腥的,但大多数孤狼都是无能的;与返回本国的受过训练的外国战斗人员发动的袭击相比,他们不太可能成功。10但孤狼通过改变美国和欧洲的政治产生战略影响,从而破坏穆斯林和非穆斯林社区之间的关系,这对反恐和民主本身至关重要。独狼袭击加剧了西方的伊斯兰恐惧症。在巴黎和圣贝纳迪诺发生袭击事件后, 对恐怖主义的担忧激增 .十一在 2015 年 11 月巴黎袭击事件发生后的几周内,伦敦大都会警察局宣布, 针对穆斯林的袭击增加了两倍 .12与此同时,根据皮尤研究中心基于联邦调查局犯罪统计数据的分析,在美国,对穆斯林的攻击已增加到近 9/11 时代的水平。13

这种伊斯兰恐惧症也可能开始一个危险的循环。当社区变得可疑时,他们会退缩,对执法的信任度降低,从而导致提供的提示更少。相比之下,如果一个社区与警察和社会的关系良好,恐怖分子利用的不满就会减少,社区更有可能指出他们中间的不法分子。尽管他从未被捕,但奥兰多的袭击者引起了联邦调查局的注意 因为当地穆斯林担心他的行为 并举报了他。14

此类问题可能会导致政治发生根本性变化并破坏自由民主。几个欧洲国家的极右翼运动越来越强大。在美国,伊斯兰恐惧症和对恐怖主义的恐惧——尽管自 9/11 袭击以来对美国本土的袭击低于预期——推动了反移民政治的兴起。

评估特朗普政府的变化

在几个重要领域,特朗普政府延续了其前任的政策。政府继续对伊拉克和叙利亚的伊斯兰国部队进行军事行动,尽管它似乎略微放松了对军事指挥官的限制,并向叙利亚部署了更多部队, 为拉卡而战的先前部队人数几乎翻了一番 .十五此外,它还维持了奥巴马政府拼凑起来的州和地方行为者联盟。此外,在乔治·W·布什总统领导下开始并在奥巴马领导下继续进行的激进的全球情报活动仍然很强劲。这些努力共同阻碍了伊斯兰国的行动,并不断缩小其领土。此外,该集团的各个省份都未能扩张并遭受重大打击,例如其最成功的省份利比亚。

然而,在他上任的头几个月里,总统采取了一些可能会阻碍与圣战恐怖主义斗争的步骤。首先,在他的竞选言辞和 13769 号行政命令(所谓的穆斯林禁令)等行动中,特朗普政府正在妖魔化美国穆斯林并破坏宗教团体之间的关系——这是美国力量、自豪感和价值观的传统来源。此类行动增加了伊斯兰国和其他声称西方与伊斯兰教交战的团体的吸引力。此外,这些行动增加了穆斯林社区害怕警察、联邦调查局和其他政府机构的可能性,从而不太可能与他们合作。

在海外,特朗普总统支持沙特对中东的看法。沙特阿拉伯是重要的反恐合作伙伴,美国与沙特政权有着多项重要利益。在奥巴马执政期间,与沙特的关系变得紧张,特朗普总统为加强关系所做的努力应该受到赞扬。然而,沙特政府继续资助一系列宣扬极端伊斯兰教的传教士和机构,使伊斯兰国能够招募并以其他方式获得支持。此外,沙特阿拉伯推行反什叶派议程,损害地区稳定并助长宗派主义,这是伊斯兰国的主要招募工具。更广泛地说, 蔑视人权作为外交政策的价值 政府通过的这一论点提出了这样的论点,即美国很少关心普通穆斯林的福祉,并且不加批判地站在阿拉伯世界的独裁政权一边。16

在国内,政府官员似乎对打击暴力极端主义 (CVE) 的计划持高度怀疑态度。许多此类计划基于薄弱的数据和未经检验的理论,需要审查和监督。17然而,其中许多计划值得继续支持,因为它们提供了一种通常便宜且有价值的工具来与社区合作,并且可以识别和阻止潜在的恐怖分子。此外,政府提议大幅削减已经很小的外援预算,并且没有为国务院、国防部的文职部门和其他关键机构配备人员。因此,美国使用全政府方式打击恐怖主义的能力被削弱。

初步迹象表明,特朗普政府对美国本土发生的恐怖袭击反应不佳。在总统应该提供稳定领导的时候,特朗普总统的记录表明他可能会说话或发推文太快,而没有收集必要的事实或听取他的顾问的意见。他对 6 月初伦敦袭击事件的反应在盟友应该团结起来的时候不必要地加剧了美英关系。 总统失去公信力 在许多美国人中,这将导致公众对他关于任何恐怖袭击的性质以及袭击发生后必要的后续行动的说法持怀疑态度。18他可能会寻求广泛的拘留或监视,或以可能会长期加剧问题的方式采取其他行动。 9/11 之后,美国拘留了 1000 多名穆斯林,几乎没有获得有用的情报,反而损害了与社区的关系。正如前反恐高级官员丹尼尔·本杰明 (Daniel Benjamin) 回忆的那样,修复镇压造成的破坏需要数年时间。19

更好地打击伊斯兰国的建议

美国面临的最大挑战之一是为伊斯兰国的军事失败做准备。伊斯兰国正准备转入地下并发动叛乱,但它的地位和能力都将受到削弱。美国必须加倍努力,而不是放松压力。这将需要在伊拉克和叙利亚建立一个可持续的当地盟友联盟,这需要资源、技能和高层参与。

我一直主张训练盟军,但这必须被理解为一种有限的解决方案,而不是万灵药。从理论上讲,培训盟友似乎是对许多政策问题的金发碧眼的回答:成本相对较低,将美国军队的直接风险降至最低,并且当新的有能力的盟友可以监管自己的领土时,从长远来看有助于减少恐怖主义。然而,尤其是在中东,这些努力往往失败。尽管 每年花费近 3 亿美元 在伊拉克、叙利亚和其他地方的训练计划中,美国训练的部队经常在对手面前崩溃。二十 政权腐败、分裂的社会、政治化的军队和其他问题 困扰该地区,而美国的训练只能稍微动一下针。21有限的进步总比没有进步好,但培训计划必须与其他政策相结合。

美国还必须采用更广泛的反恐概念,承认圣战恐怖组织与内战之间的联系。解决这些战争既是一项战略任务,也是一项人道主义任务。解决冲突和持续的美国领导的外交计划对于减轻内战的影响至关重要。美国还必须支持在前线容易受到圣战干预的盟友,如约旦,并加强存在重大圣战问题的新兴民主国家,如突尼斯。

许多伊斯兰国的外国战士可能会试图驱散。有些人可能会去伊斯兰国省份,而另一些人会去管理薄弱的国家,例如黎巴嫩,并加剧那里的内乱。还有其他外国战士可能会试图返回他们在欧洲、中亚和阿拉伯世界的家园。华盛顿应协调国际反应以查明和逮捕这些战士。此外,美国应确定外国战斗机问题各个方面的最佳做法,包括:首先阻止个人旅行的计划,在旅行前和旅行时识别战斗机的情报,以及这些战斗人员何时离开的安全服务能力返回。此外,适当的法律对于管理适当的行动(并避免反应过度)是必要的。每个国家都应该根据这个清单进行评估,并且应该评估潜在的不足——法律、政治、战略等等。

孤狼无法完全阻止,但可以减少它们的数量并减少由此产生的威胁。最重要的措施之一是让 Lone Wolves 保持孤独:Lone Wolves 与潜在的同谋互动越少,尤其是提供指导和培训的危险团体,他们就越不危险。因此,情报收集和逮捕可疑的小组头目以及通过无人机袭击瞄准恐怖分子的指挥和控制在隔离孤狼方面起着至关重要的作用。

支持医疗改革的最有力的论据之一是:

伊斯兰国严重依赖社交媒体来宣传其信息并与新兵分享信息,这是该组织的一个弱点,也是一个好处。美国情报部门应该 继续利用社交媒体 识别潜在的团体成员并扰乱他们的活动。22这种监控对于识别潜在的独狼或没有直接国际联系的个人尤为重要,因为在线操作人员可能会鼓励他们,或者他们可能会在网上发布他们的意图作为一种吹嘘和归属感的形式。

一个重要的问题是制度化。自 9/11 以来,行政部门仅执行反恐政策,并由法院进行了一些修改。在两党的领导下,一个政府部门,也许是长期最重要的部门,显然缺席了:美国国会。在布什和奥巴马的领导下,新的和有争议的反恐工具——定点清除、加强国内监视、激进的联邦调查局刺杀行动、未经审判的拘留等等——在没有国会重大投入的情况下成为了美国反恐努力的中心。此外,美国正在伊拉克和叙利亚轰炸伊斯兰国 只是半信半疑 法律依据 .23

缺乏公开辩论和立法,不管人们对上述政策有什么看法,造成了当前的环境,即政府律师从事法律体操以证明计划或运营因缺乏明确的权威而受到不必要的限制。国会在政策过程中的适当参与将使行政部门和法院处于更稳固的地位,并确保项目的长期规划得到适当发展。

弹性是另一个失败的领域。尽管有相反的证据,伊斯兰国的崛起及其高调的暴行已经使人们认为,对美国本土的恐怖主义威胁已经猛增。对于恐怖组织甚至一些幸运的业余爱好者来说,即使是轻微的袭击也很容易散播恐惧并扰乱国家——波士顿马拉松爆炸案造成三人死亡,导致整个大都市区关闭,影响整个国家。自 9/11 以来,保护美国国土免遭大规模恐怖主义伤亡是可以理解的优先事项,应该以此来评判每位总统。但 9/11 后的标准不仅仅是避免大规模伤亡袭击,而是要停止对各地美国人的所有袭击——一个不可能的高标准。对于今天的美国人来说,这种高标准似乎很明显,但这并不是前几任总统的标准:尽管真主党袭击了美国海军陆战队和驻黎巴嫩外交官,但罗纳德·里根总统并未遭受重大政治惩罚(人们理所当然地认为他对恐怖主义采取强硬态度) 1988 年利比亚击落 Pam Am 103 造成数百人死亡和 270 人死亡。目前的美国公众不会接受小规模袭击难以预防,国内的低水平恐怖主义表明成功而非失败。

我希望这样的听证会既可以找出必须纠正的反恐弱点,也可以教育公众,即使是最好的反恐政策也无法完全结束这一祸害。